国兴智库原创 | 低空空域管理改革及低空经济政策发展历程
低空经济系列研究之二低空空域管理改革及低空经济政策发展历程
低空经济是以低空飞行活动促进产业融合发展的综合性经济形态，具有服务领域广、产业央地链条长、业态多元等特点，是全球竞逐的战略性新兴产业，也是新质生产力的典型代表。积极稳妥推进低空经济发展，意义重大，前景光明。今年全国两会，低空经济被作为“新增长引擎”之一写入政府工作报告。许多省、市级地方政府也竞相出台政策措施，布局低空经济产业。现就低空空域管理改革及低空经济政策发展历程作如下梳理。
一、低空空域管理改革简要历程
低空空域是国家的重要战略资源，也是通用航空活动的主要区域，低空空域管理意义重大。低空空域管理改革是最大限度盘活低空空域资源，促进通用航空事业健康有序发展的重要举措。2000年以来，国家空管委办公室先后组织国内外调研论证并组织了小规模试点。在此基础上，国务院中央军委于2010年下发《关于深化我国低空空域管理改革的意见》（国发25号），正式开启我国低空空域管理改革。截至目前，我国已相继在全国组织了三轮较大规模的低空空域管理改革试点，初步形成了一套新的低空空域管理模式。
（一）空域分类化管理改革
第一轮改革试点主要突出空域分类化管理。2010年到2014年，军航空管系统率先在全国14个省自治区直辖市相关地区进行试点，试点地区将低空空域由原来的全部为管制空域，改为管制、监视、报告三类空域（共254个），按照审批和报备两种方式实行管理。在管制空域，通航飞行审批时间缩短为飞行前4小时，在监视和报告空域，飞行报备时间最短只需提前半小时，极大方便了通航飞行。
（二）空域精细化管理改革
第二轮改革试点主要突出空域精细化管理。2015年至2018年，军航和民航空管系统同时发力，在珠三角和海南地区展开空域精细化管理改革试点，重点是优化空域审批制度，动态灵活使用、建立低空空管服务保障示范，加强“低慢小”航空器安全管控等，着力解决空域管理粗放、使用效率不高的问题。2017年4月，海南省国家低空空域空管服务保障示范区项目通过验收，成为全国首个完成低空空管服务保障体系建设的地区。
（三）空域协同化管理改革
第三轮改革试点主要突出空域协同化管理。2018年至2023年，国家空管委办公室先后批准四川开展低空空域协同管理改革试点，以及湖南、江西、安徽3省的低空空域协同管理改革试点拓展。试点中，四川省在全国率先成立了“四川省低空空域协同管理委员会”，将原低空空域由军民航分块管理转变为军地民三方协同管理，将低空飞行由管制指挥模式转变为目视自主飞行模式并简化了审批流程。此后，湖南，江西，安徽三省均参照四川模式，成立了由省政府牵头组成的军地民三方低空域协同管理机构和运行管理中心。
二、低空经济国家政策发展历程
各相关机构普遍认为，国家层面的低空经济政策发展大致可分为概念提出期（2009-2010年）、初步发展期（2011-2020年）和快速发展期（2021年-至今）三个时期。
（一）概念提出期
2009年，中国民航大学李卫民副教授在一次课题研讨会上，首次提出了“低空经济”这一概念术语。2010年，国务院、中央军委发布了《关于深化我国低空空域管理改革的意见》，正式拉开了低空空域管理改革的序幕。该《意见》被认为是我国低空空域改革的破冰之举，具有划时代意义。
（二）初步发展期
2014年，国家空管委发布的《低空空域使用管理规定（试行）》将低空空域分为管制空域、监视空域和报告空域。2016年，国务院办公厅印发《关于促进通用航空业发展的指导意见》，对进一步促进通用航空业发展作出部署。2018年，为加快构建行业社会共建、军民融合发展、服务高效便捷的低空飞行服务保障体系，促进通用航空业发展，保证低空空域安全高效使用，民航局研究制定了《低空飞行服务保障体系建设总体方案》。2019年，在国务院发布的《关于印发6个新设自由贸易试验区总体方案的通知》之《中国（河北）自由贸易试验区总体方案》中提出：“在符合省内统一规划前提下，研究推进在正定片区按相关规定申请设立A类低空飞行服务站。
（三）快速发展期
2021年，中共中央、国务院印发的《国家综合立体交通网规划纲要》提出：“发展交通运输平台经济、枢纽经济、通道经济、低空经济。”标志着“低空经济”这一概念首次被写入国家规划；同年，《“十四五”民用航空发展规划》、《“十四五”现代综合交通运输体系发展规划》和《“十四五”旅游业发展规划》相继出台。分别就通用航空发展、无人机业务创新、通用机场规划建设、通用航空与各类应用场景融合等方面作出相应规划。2022年，民航局印发的《“十四五”通用航空发展专项规划》是未来一段时期指导我国通用航空安全、智慧、高质量发展的重要文件；同年，中共中央、国务院印发的《扩大内需战略规划纲要（2022-2035年）》中提及“加快培育海岛、邮轮、低空、沙漠等旅游业态。释放通用航空消费潜力。”
2023年，工业和信息化部等四部门印发了《绿色航空制造业发展纲要（2023-2035年）》，提出到2035年，“以无人化、电动化、智能化为技术特征的新型通用航空装备实现商业化、规模化应用。”；同年，国家空管委组织制定了《国家空域基础分类方法》。将空域划分为A、B、C、D、E、G、W7类，其中G、W类为非管制空域。
2024年1月1日起，国务院、中央军委公布的《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》正式施行，标志着我国无人机产业正式进入“有法可依”的规范化发展新阶段。2024年3月，工业和信息化部等四部门印发了《通用航空装备创新应用实施方案（2024-2030年）》，方案提出到2030年，建立“短途运输+电动垂直起降”客运网络、“干、支、末”无人机配送网络”、“通用航空装备全面融入人民生产生活各领域，成为低空经济增长的强大推动力，形成万亿级市场规模。”
三、低空经济地方层面政策、措施汇总
自2021年2月低空经济首次被写入《国家综合立体交通网规划纲要》至今年全国两会低空经济被作为“新增长引擎”之一写入政府工作报告。我国多个地区根据国家规划相继出台了多项政策支持低空经济发展。有关机构发布的报告显示，北京、广东已成为全国低空经济领军省市，上海、安徽、四川、苏州、沈阳、武汉、天津等众多省市也快速响应，纷纷抢先布局低空经济新赛道。
（一）北京市：发挥科创资源优势，打造低空经济产业创新之都
为贯彻落实党中央、国务院决策部署，抢抓低空产业密集创新和高速增长的战略机遇，北京市经济和信息化局于2024年5月起草发布了《北京市促进低空经济产业高质量发展行动方案（2024-2027年(征求意见稿）》，提出“将低空经济培育为引领京津冀协同发展的先导示范产业，将北京打造成低空经济产业创新之都、全国低空经济示范区。”该行动方案明确了一系列具体的量化目标并对重点任务作出部署。北京将力争通过三年时间，使低空经济相关企业数量突破5000家，产业集聚集群发展取得明显成效，健全低空产业体系，在技术创新、标准政策、应用需求、安防反制等领域形成全国引领示范，带动全市经济增长超1000亿元。
在北京市低空经济发展布局中，依靠扎实、全面的产业基础和技术优势，丰台区已领跑“低空经济元年”。目前，丰台区已聚集了115家低空经济重点企业和110家外围关联企业，产值规模近400亿元；以河西地区为主要承载地，丰台区正加快规划建设200万平方米的低空经济产业园；此外，北京低空经济产业发展联盟也已落地丰台，未来，联盟将以聚拢产业上下游资源，突破低空经济领域关键核心技术为工作重点，加快科技成果转化、促进产业标准体系建设，为实现低空经济产业规模化、安全化、高质量发展贡献力量。
中关村延庆园坚持以科技创新推动产业创新，立志成为国内领先的无人机产业创新发展高地。日前出台的《关于促进中关村延庆园无人机产业创新发展行动方案（2024-2026年）》便提出将支持中关村延庆园持续提升空间承载能力，着力打造北京市无人驾驶航空示范区，形成超百亿元规模的无人机产业集群。
中关村房山园近年来则是深耕“航空应急救援”领域“前店后厂”模式来为低空经济提速。对于暂时没有财力“买地”建厂的企业，园区既提供研发空间，也提供厂房空间，且彼此间隔不远，研发与生产的紧密结合，最大限度激发了企业活力，提高了企业效率，也促进了企业间的合作与创新。
依托科技产业和资源优势，北京在创新聚集、企业聚集和资本活跃方面均领跑全国。
（二）广东省：借力良好产业生态，推动形成三核联动、多点支撑、成片发展格局
广东省人民政府办公厅于2024年5月印发了《广东省推动低空经济高质量发展行动方案（2024-2026年）》。计划在三年内打造世界领先的低空经济产业高地，低空经济规模超过3000亿元。基本形成广州、深圳、珠海三核联动、多点支撑、成片发展的格局，培育一批龙头企业和专精特新企业。
作为广东省低空经济发展的“领头雁”，2023年底，深圳七部门联合出台了《深圳市支持低空经济高质量发展的若干措施》，围绕引培低空经济链上企业、鼓励技术创新、扩大低空飞行应用场景、完善产业配套环境4个方面提出20项具体支持举措；2024年初，深圳市人大常委颁布的《深圳经济特区低空经济产业促进条例》成为我国首部专项针对低空经济产业的地方性法规，为深圳市布局“天空之城”奠定了法治基石。目前，深圳已形成长链条、广辐射的低空产业生态圈，2023年深圳低空经济年产值已超过900亿。
珠海市也积极响应政策，于2023年11月在高新区成立了珠海市首个低空经济产业联盟，推动联盟企业抱团发展、做大做优；为快速培育壮大低空经济新兴产业集群，2024年5月30日，珠海市政府常务会议审议并原则通过《珠海市支持低空经济高质量发展的若干措施》，在培育低空经济产业生态、扩大低空飞行应用场景和强化产业要素供给等方面作出了部署规划。有专家认为，珠海在跟深圳的协同上有非常清晰的布局，更多是把场景开放出来，利用低空经济赋能实体产业，甚至创造出新的产业类型。
（三）其他省市：着手抢滩低空经济新赛道
除领跑的北京和广东外，全国许多省市均开始着手抢滩低空经济新赛道。上海市发展低空经济潜力巨大，具有无可比拟的航空产业人才集聚和成熟完整的“三电”供应链优势，eVTOL头部企业也均在上海集聚。虽暂未针对低空经济发展出台详细专项政策，但今年3月，“上海市低空协同管理示范区”已在金山揭牌，在华东无人机基地率先启动上海市低空协同管理示范工作。示范区的顺利揭牌将为金山无人机产业集聚发展，打造全国无人驾驶航空示范区不断夯实基础。早在2021年发布的《上海民用航空产业链建设三年行动计划（2022-2024年）》中也提出，“要协同长三角建设成为世界级民用航空产业集群，重点沿G2高速公路打造航空产业链走廊。”同时，针对支持无人机融合应用提出：“重点发展中大型旋翼及复合翼工业无人机系列产品，融合城市数字化转型打造一批示范应用场景。”
浙江省政府办公厅在《推动浙江服务业高质量发展三十条措施》中明确提出，要大力发展低空经济，加快布局无人机、通用飞机等高端航空服务业，打造现代化航空产业集群，到2027年基本建成高水平民航强省。
此外，安徽、四川、苏州、沈阳、武汉、天津等众多省市都相继围绕低空经济出台了相关行动方案或征求意见稿。安徽、江西、重庆、广州、贵州、武汉、苏州等众多省市均已设立低空经济产业基金。其中，苏州今年新签约16个低空经济产业基金，总规模超200亿元。
如今，在各类政策措施的扶持下，低空经济格局已逐渐成型，未来还将释放出更多潜力。
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