低空空域精细化管理:低空经济发展的关键驱动力
作为实体经济与数字经济融合发展的战略重点，低空经济在蓬勃发展的通用航空、无人机物流等新兴业态推动下，正以数字化、智能化等前沿技术为关键驱动力，成为国民经济高质量发展的新引擎。在国家战略引领下，我国各地纷纷将低空经济发展作为培育新动能、推动产业转型升级的重要抓手。面对低空产业广阔前景和强劲需求，各级空管部门应聚力破解当前低空空域管理的短板弱项，以精细化管理理念，进一步优化低空空域资源配置，不断激发低空经济创新活力，推动行业实现更高质量、更加公平、更高效、可持续、更安全的发展。01国际低空空域精细化管理的前沿实践(一)美国分层分类管理与数字化审批机制
作为全球通用航空最为发达的国家之一，美国在低空空域管理领域一直走在世界前列。美国联邦航空管理局(FAA)坚持“分类管理、军民融合、数字赋能”的基本思路，建立了高效运行的国家空域系统(NAS)，采取了四种做法。
一是构建覆盖全空域、突出层次性的分类管理体系。将全国空域划分为A、B、C、D、E、G六大类，实行差异化精细管控，有效梳理了空域开放共享与飞行安全之间的关系。
二是建立联邦政府统筹、地方政府负责、军民协同的空域治理架构。在联邦政府宏观调控下，支持地方政府和行业组织制定差异化发展规划，充分调动多元主体参与空域管理的积极性。
三是大力推行数字化审批和动态监控。完善在线服务平台，支持用户自助提交飞行申请，大幅压缩审批时限。2021年，FAA推出新一代“低空授权和通知功能”(LAANC),进一步强化了无人机实时监控和空域动态管理能力。
四是注重行业创新发展平台搭建。在各州广泛布局无人机测试场、通航飞行营地等各种新平台，为推动行业规范有序发展提供有力保障。
(二)欧盟一体化政策法规与U-space计划
欧盟不断深化顶层设计，加快构筑系统性精细化管理体系，在低空空域管理领域走在世界前列。主要开展了四方面管理实践。
一是制定完善的政策法规。出台《通用航空基本法规》《无人机通用操控规则》等涉及空域使用、适航审定、操控员管理、安全运行等支撑低空空域精细化管理发展的专项法规规章，形成统一规范、执行有力的法治保障机制。
二是大力实施数字化转型战略。为推动无人机产业安全有序发展，欧盟委员会提出了U-space计划，旨在构建数字化低空空域管理生态，为无人机飞行提供更加智能、高效、安全的空中交通服务，促进有人、无人航空器空域高效运行。
三是推进国际化标准制定。支持欧洲航空安全局、欧洲无人机协会等专业机构为空管系统、适航审定、运行规则等制定标准，积极推动全球航空治理格局变革。
四是建立完善的组织协调机制。成立无人航空器专家组，统筹协调不同利益相关方的工作，深化前沿技术研发、行业应用创新等层面的合作交流。
(三)新加坡场景应用试点与沙盒管理机制
基于自身区位、政策、技术等方面的综合优势，新加坡正成为全球智慧低空经济的新兴高地，在低空空域精细化管理领域进行了一系列开拓性实践。
一是超前布局数字化管理基础设施。建成统一的国家无人机综合管理平台，基于5G移动无线通信等新技术构建数字化管理基础设施，对无人机实施全生命周期数字化闭环管控。
二是积极开展场景应用创新试点。依托樟宜机场、港口码头等城市关键节点，重点在无人机空管、机场净空巡检、码头货物运送等方面开展示范应用，为行业创新积累经验。
三是创新构建无人机沙盒管理机制。采取包容审慎的监管措施，在可控范围内实行容错纠错机制，允许企业在特定区域测试最新技术和探索商业模式，为前沿技术成果转化搭建孵化器，充分激发行业创新活力。据不完全统计，新加坡已拥有超过130家航空创新企业跻身全球领先梯队。
四是注重营造法治化营商环境。修订无人机管理条例，完善无人机实名登记、操控员资质管理、飞行计划备案等政策，推动行业规范发展。
02我国低空空域管理发展现状
低空空域作为国家战略资源，其科学有效的精细化管理事关国家安全、经济发展和人民生命财产安全。加强低空空域精细化管理，建立更加高效便捷、安全有序的运行秩序，对低空经济乃至整个国民经济高质量发展，具有重大而深远的意义。
在顶层设计层面，国务院、中央军委联合印发《关于进一步深化民用航空改革工作的意见》等重要文件，为行业改革发展定下基调。民航局等部门相继发布的《全面深化民航改革行动计划》《通用航空“十四五”发展规划》《无人驾驶航空器系统“十四五”发展规划》为行业高质量发展指明了路径。2023年，民航局出台《民用无人驾驶航空器运行安全管理规则》《民用无人驾驶航空器无线电管理暂行办法》等制度，持续夯实法规基础。2023年12月，民航局发布了国家空管委制定的《国家空域基础分类方法》，首次将低空空域划分为G、W类非管制空域，为低空空域充分使用释放空间。
在军民融合发展层面，国家低空飞行服务保障中心、空管领域军民融合办公室等部门先后成立，为军地空管统筹、空域资源共享利用提供支撑。
在精细化管理层面，民航局围绕“总体规划、分区管理、分类施策、精准服务”的总体思路，积极开展通用航空分类管理、低空空域精细化管理等试点示范，为空域资源高效配置提供了宝贵经验。多个地方政府积极构建数字化空域使用监管系统，运用大数据、人工智能等新技术提升管理服务水平，加快推动无人机物流、应急救援、警务巡防等典型应用场景落地，积累了丰富的实践经验。2024年1月1日，民航局国家民用无人驾驶航空器综合管理平台(UOM)上线运行。
03我国低空空域管理存在的问题
空域是低空经济发展的关键资源，为推进低空空域管理改革，我国已先后组织实施三轮试点。2010~2014年，第一轮试点在14个省市地区展开，原全部管制的低空空域被划分为管制空域、监视空域、报告空域三类，对于管制空域飞行申报，通航飞行审批时间由飞行前一天缩短至飞行前4h；2015~2018年，第二轮试点在珠三角地区、海南省展开，海南省的单位实现了“当天申报当天飞行”；2019年至今，第三轮试点在四川、湖南、江西、安徽等展开，建立了“军地民三方协同管理”模式。三轮试点虽取得一定进展，但也暴露出一些问题，例如，空域碎片化突出。总体来看，我国低空空域管理仍然存在较大短板。
一是空域资源配置不尽合理。以四川省为例，截至2023年底，在全省48.6万km2中仅7800km2的空域被纳入军地民协同管理范围，目前我国实际管控的空域面积不足30%，比美国低70%。截至2023年底，全国1000m以下高度的适飞空域面积仅为49.6万平方千米，仅为国土面积的5.16%。
二是空域分类管理不够精细。根据飞行任务要求、流量特征等维度细化空域分类的力度不足。例如，流量高度集中的珠三角、长三角地区的空域需求与流量分散的内蒙古、新疆地区完全不同，但管理模式却相差无几。一些地区空域审批管理权限交叉，造成审批环节冗余重复，存在军航审批、民航审批、地方审批三方“三审”等现象，空域资源利用效率较低，难以形成规模化、集约化发展优势。
三是军地空管协同机制有待完善。低空空域管理从来不是单打独斗，而是一个多行业、多部门、多领域协同联动的系统工程。当前，军航民航空管协同配合机制尚不健全，空域划设、航线规划等方`面仍存在“各自为政”的现象。例如，军航在民用无人驾驶航空器综合管理平台(UOM)上批准了飞行，而公安部门可能因系统信息共享不畅以不知晓为由禁止飞行。由此可见，军地空管设施资源共享程度不高，信息壁垒依然存在。
四是基础设施支撑能力较弱。我国通用机场数量少、布局不均等问题较为突出。截至2023年底，全国现有通用机场449个，而美国超过2万个，且国内通用机场主要分布在沿海城市地区，中西部地区的通用机场匮乏。现有通用机场数量偏少、规模小、布局不够优化，配套设施建设滞后，无人机机场布局、选址、建设尚在研究论证，与地面交通系统衔接不畅，空域条件、天气条件、土地利用和噪声敏感区域等因素繁多，快速增长的低空飞行活动需求难以满足，制约了低空经济的进一步繁荣。一些设施也较为陈旧，例如部分地区的雷达监视设备精度不高，难以满足小目标探测需求。与此同时，无人机新业态对天气预报、精确数字地图等专业化保障的需求不断增加，但满足程度较低。目前，国内缺乏面向通用航空作业、无人机作业的低空气象产品，现有气象信息的准确度和时效性难以满足低空飞行需求。
五是行业法规标准不健全。部分上位法与各部委规章的内容不自洽，规则中的权责边界划分不清晰，并且平台系统替代机制、技术实现替代规则，无视上位法的权责界定。现行《民用航空法》等法规并不适用于无人机、电动垂直起降飞行器等新兴航空器。各部门规章制度也存在理解偏差。比如，民航局于2021年8月发布的《特定类无人机试运行管理规程(暂行)》文件与公安部门、地方机构制定的规则具有不同的监管要求。国家层面的通用航空管理条例亟须出台，机场管理政策、适航审定标准、操控员资质管理规定等文件有待进一步细化完善。
六是行业监管能力有待加强。空域安全是头等大事，加强低空无人机监管既是维护飞行安全、消除公共安全隐患的需要，也是保障人民生命财产安全的应有之义。目前，监管手段较为单一，基于人工智能、大数据等新技术的自动化、智能化监测手段缺乏。通用航空和无人机飞行活动的数字化监管手段还不够丰富。我国对无人机等低空飞行器的实时监控、信息管理和应急处置能力有待加强。2024年1月启用的民用无人驾驶航空器综合管理平台主要依托无人机注册数量、北斗卫星导航信息等被动数据，目前难以实现全程精准监视、预警和协同联动，对“黑飞”等违规无人机的实时预警和快速处置能力也较弱。另外，低空无人机监管、专业执法人员储备不足，复合型人才更是缺乏。未来，随着科技的进步，精通大数据分析、人工智能等技术的高端人才需求将持续上升。
04深化低空空域精细化管理改革的举措
随着新型无人机、电动垂直起降飞行器等在巡检、测绘、物流配送、交通出行、应急救援、城市管理等领域的广泛应用，用户对低空空域资源的需求愈发迫切。民航局统计数据显示，截至2023年底，我国民用无人机注册数量126.7万架，民用无人机全年总飞行时间达2311万小时，同比增长11.8%。当前，我国积极推进基于物流、应急救援等典型场景的空域开放，优化空域结构，简化飞行审批，并在软硬件基础设施建设上持续发力，取得了进展，积累了宝贵经验。然而，从全国范围看，低空空域碎片化、空域协同不畅、基础设施滞后等问题依然突出，制约着产业规模化发展。为加快构建与低空经济发展相适应的空域资源配置体系和治理格局，军地协同、多部门联动亟须加强，改革试点经验需在更大范围内复制推广。
(一)设计、优化空域资源配置体系
具有分层分级、军民融合、全域协同特征的空域资源配置体系快速健全，将为低空经济发展提供优质高效的空域保障。
一是进一步优化低空空域分类管理机制，从飞行冲突问题和冲突发生的地区入手，基于飞行任务复杂程度、空域环境特点、地面风险特点、交通流特征等维度，形成更符合各地实际需求、更能平衡所有相关方利益的空域划设规则，实施更加精细化的分类分层分时管理。
二是建立军地空域统筹使用长效机制，健全跨部门空域资源协调配置、航线航路统筹规划、空情联合处置等协调联动机制，落实各方各级责任主体，压实具体责任，健全监督执行机制，形成管理合力。
三是健全空域动态管理和弹性使用机制，明确管控空域定期更新机制，制定分时动态调整、灵活机动调整的空域管理规则，加快空域资源大数据平台建设，推动飞行计划自动编排、航路动态优化等智能化应用，最大限度提高空域资源使用效率。
四是深化简政放权、放管结合，授权或委托主管低空经济发展工作的地方政府来协助空域管理、运行管理、执法管理，压实地方政府的空域下方地面安全管理责任，大幅压缩行政审批事项，建立“一网通办”空域资源配置服务模式，打造高效便捷的政务环境。
五是创新体制机制，支持地方政府结合当地产业特色和发展需求，开展差异化空域资源配置模式探索，加快改革经验复制推广。
(二)推进军民融合，强化空管统筹保障
坚持军地协同，强化顶层设计，加快构建具有中国特色的空中交通管理现代化体系。
一是深化空管体制改革，强化军地空管统一领导、统一指挥、统一行动，着力健全协调联动机制。
二是健全完善军地空管规章制度，厘清重大事项会商、联合审批等工作机制，压实安全管理职责。
三是加强军地信息共享，实现设施、资源开放，构建一体化的空管信息系统，提高动态感知、快速处置等能力。
四是积极构建多元主体共同参与的空管服务保障新模式，完善政府购买服务、市场化运作等机制，充分调动市场主体和社会力量的参与积极性，同时明确空管服务与空管行政监管之间的界限，确保监管的严肃性和服务的灵活性。
五是强化空防安全意识，重视无人机等低空目标对公共安全、飞行安全和空防安全的影响，健全预警机制，完善应急响应措施。各部委在技术、资源上积极支持配合公安部门，以有力支持公安部门加大执法力度，有效应对低空空域安全面临的新挑战新威胁。
(三)深化基于应用场景的空域资源配置，推进行业高质量发展
低空空域作为推动行业高质量发展的重要保障，其资源配置需紧扣物流配送、应急救援、旅游观光等重点应用领域。
一是交通运输与旅游等专项规划需统筹考虑低空经济发展对空域的需求，促进空域资源与行业发展的有机衔接。
二是支持相关地区建设国家级无人机物流配送等示范区，开辟专用航路航线，简化飞行审批流程，为规模化常态化运营提供优质高效的空域保障。
三是支持航空应急救援体系建设，建立、完善重大突发事件空域保障机制，确保各类应急救援行动拥有可靠、优先使用的空域资源。
四是支持地方开展差异化改革探索，鼓励各地结合资源禀赋，在物流配送、应急救援、旅游观光等领域积极探索行业低空空域精细化管理新路径、新模式。大力支持通航与旅游融合发展，统筹低空旅游发展对空域的需求，合理布局机场、起降点等设施，开辟富有地域特色的精品旅游航线，通过低空旅游串联区域旅游资源，打造特色旅游产业集群。
(四)强化科技赋能，提升动态管控能力
坚持创新驱动，加快推进低空空域管理领域关键核心技术攻关，为精细化管理提供有力支撑。
一是超前布局新一代空管系统等关键基础设施，推动空管系统体系化设计、模块化研发、扩展性增强，提升系统对低空飞行活动的适配性。
二是加快自主可控的通导监控设备研发与应用，大力发展高精度北斗卫星导航、宽带卫星通信、机载自主避障等技术与装备，增强飞行活动全流程信息采集、共享、分析和利用能力。
三是积极运用人工智能、大数据、区块链等新技术，建设天空地一体化、全域感知的数字化空管云平台，实现动态航迹监视、空情态势感知、安全风险预警等智能化应用。
四是深化行业信用体系建设，健全守信激励和失信惩戒机制，加大重大失信行为的惩处力度，基于无人机和低空飞行服务监管平台完善监管模块，积累诚实守信、合法合规等数据资源，向行业用户提供一站式综合信息服务。
五是完善行业创新支持政策，支持有条件的地区建设数字化国家级低空空域管理试验区，开展前沿技术示范应用，为行业数字化转型升级提供“样板间”。
(五)健全法规标准，提升行业治理效能
加快构建多层级、全方位、规范化、国际化低空空域管理标准体系，为精细化管理提供基础支撑。
一是加快构建分层分类、简明易行的低空空域管理法规、制度，重点出台一批涉及通用航空管理、低空空域使用等方面的办法。
二是加快构建多层次、覆盖全面的行业标准体系，系统制定聚焦通用航空和低空飞行的适航审定、机场运行、飞行服务、空防安全、公共安全等领域的国家标准和行业标准。
三是在政府主导制定的国家标准基础上，支持行业组织和企业制定更加精细的团体标准、企业标准，因地制宜提出行业管理的特殊要求。
四是深化行业信用体系建设，建立健全守信激励和失信惩戒机制，加大严重失信行为的惩处力度，营造诚实守信、公平有序的行业发展环境。
五是加强标准国际化工作，主动对接国际民航组织等国际平台，深度参与空管程序、适航审定等相关低空国际规则标准制定与修订，提高行业治理的国际话语权和规则制定权。
05结语
低空经济是引领未来发展的战略性资源，低空空域精细化管理则是低空经济腾飞的关键驱动力。推动低空经济发展的关键要素，从来不是简单的产业政策，而是一项功在千秋的系统工程。行业需站在统筹发展和安全的战略高度，全面贯彻新发展理念，努力把低空经济打造成构建新发展格局的重要支点。从激发创业创新活力，到拉动投资和消费；从方便群众日常生活，到提升应急救援能力和公共服务水平，无不与人民美好生活需要息息相关。把发展的目标和动力落实到促进民生改善上，一定能凝聚起共襄伟业的磅礴力量。
作者：国家空域管理中心 林晓宇等原刊载于《中国空管》杂志
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