E&C 观点 | 从美国空难看低空经济发展中的空域管理

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引言

2025年1月29日晚上，美国太平洋西南航空公司执飞的美国航空公司AA5342航班在接近华盛顿里根国家机场33号跑道时，与美军“黑鹰”直升机相撞，两机均坠入里根国家机场附近的波托马克河中。媒体公布的机场塔台通话记录显示，在两机相撞前，塔台工作人员曾呼叫“黑鹰”直升机，问直升机是否看到了客机。塔台随后提醒：“PAT 25（直升机）从CRJ（客机）后面通过。”另外一段记录还显示，直升机飞行员看到了客机，飞行员对塔台说：“PAT 25看到飞机，请求目视分离。”

为什么直升机会和客机出现在一个空域？空域是如何划分和管理的？为了确保空中交通的安全，各方责任主体都要承担哪些义务？这一事故的发生对低空经济发展有什么启示？本文将结合低空经济发展浅谈以下空域管理。

一

空域管理

（一）关于领空及空域的解释

领空是一个国家的领路和领水上的空气空间，是该国领土的组成部分，该国对其拥有完全的和独享的主权[1]。1919年签署的《巴黎航空公约》作为人类第一部完整的国际航空法典，首次确立了领空主权原则，以公约形式肯定了国家对其领土上空具有完全和排他的主权[2]。1944年签署的《国际民用航空公约》，通称《芝加哥公约》，作为国际民用航空的宪章性文件，首要确认的就是国家航空主权原则。《中华人民共和国民用航空法》第二条明确规定“中华人民共和国的领陆和领水之上的空域为中华人民共和国领空。中华人民共和国对领空享有完全的、排他的主权。”

空域是指空中划定的一定范围。[3]空域管理是以维护国家安全，兼顾民用、军用航空的需要和公众利益，按照统一规划、合理、充分、有效地利用空域的原则开展的管理工作。[4]根据《中华人民共和国飞行基本规则》的规定，我国对境内的所有飞行实行统一的飞行管制，管制的法定主体是国务院、中央军事委员会空中交通管制委员会。根据《中华人民共和国民用航空法》的规定，国务院民用航空主管机构对全国民用航空活动实施统一监督管理。

（二）空域划分的相关规定

为了确保空域使用的安全、有序和充分利用，国际民航组织2018年修订的《国际民用航空公约》附件11《空中交通服务》建议将空域分为A、B、C、D、E、F六类，并根据飞行安全的需要对每一类空域飞行员的飞行执照、航空器机载设备、空中交通管制服务提出不同的标准要求；其中A类作为高空空域，要求最高，仅允许仪表飞行，且航空器驾驶员必须持有仪表飞行执照；其他五类均同时允许仪表飞行和目视飞行。该建议分类标准由各国根据实际需要选择使用。

我国民用航空局2023年12月21日颁布了《国家空域基础分类方法》，将我国空域划分为A、B、C、D、E、G、W七类，其中A、B、C、D、E为管制空域，G、W为非管制空域。管制空域内的所有航空器都要接受交通管制服务，飞机的所有动态都需要经过管制员的许可；我国管制空域中除了A类（通常为标准气压高度6000米-20000米之间的空域）仅允许仪表飞行以外，其他四类均同时允许仪表飞行和目视飞行。非管制空域中，飞行安全由航空器驾驶员自己负责；我国非管制区域中，G类空域主要指B、C空域以外的真高300米以下的空域，也是同时允许仪表飞行和目视飞行；而W空域则是G类空域内真高120米以下的空域，是微型、轻型、小型无人驾驶航空器飞行区域。

美国的空域分为A、B、C、D、E、G六类，没有F类空域，除了A类仅允许仪表飞行以外，其他五类均同时允许仪表飞行和目视飞行。从管制方式上分为绝对管制空域（A类）、管制空域（B、C、D、E类）、非管制空域（G类）以及一些特殊使用空域。[5]

低空经济概念下的低空区域有不同的认识，一种观点认为是指真高在1000米以下的空域，另一种是指真高在3000米以下的空域。2016年国务院办公厅发布《关于促进通用航空业发展的指导意见》中提出：“及时总结推广低空空域管理改革试点经验，实现真高3000米以下监视空域和报告空域无缝衔接，划设低空目视飞行航线，方便通用航空器快捷机动飞行”。可见我国低空经济的发展是包含真高3000米以下的空域开放发展，该区域包含了B、C、E类部分区域及G类和W类区域。

二

空中交通管制

空中交通管制的目的是防止航空器与航空器相撞及在机动区内航空器与障碍物相撞，维护和加快空中交通的有序流动。飞行管制的基本任务包括监督航空器严格按照批准的计划飞行，禁止未经批准的航空器擅自飞行，防止航空器与航空器、航空器与地面障碍物相撞，以及防止地面对空兵器或对空装置误射航空器。

（一）我国空中交通管制的相关制度及规定

我国目前相关立法主要包括《中华民共和国航空法》以及2003年实施的《通用航空飞行管制条例》、2024年1月实施的《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》，交通运输部2017年颁布的《民用航空空中交通管理规则》、2023年12月颁布的《民用无人驾驶航空器运行安全管理规则》，民航总局2004年颁布的《民用航空使用空域办法》、2021年颁布的《通用航空空管规定》等。这些法律法规、部门规章及规范性文件对民用航空、通用航空和无人驾驶航空器的飞行安全管理做了相应的规定。

1. 从事航空飞行的单位和个人的主要义务

为了确保空中交通的安全和顺畅，在管制区域飞行的，无论是民用航空、通用航空航空器，还是无人驾驶航空器，从事航空飞行的单位和个人依法承担飞行计划报批和提交义务；即在管制区域内飞行的单位和个人，在飞行前应于法定时间内向飞行管制部门提出飞行计划申请，经批准后方可实施，并应当于起飞前向空中交通服务报告室提交批准的飞行计划，经确认后方可起飞。

在飞行过程中，航空器驾驶员或无人机操控员还应当与空中交通管理机构保持通信联络畅通，服从空中交通管理，按照管制方要求进行动态信息通报。

操控无人驾驶航空器实施飞行活动的，还应当遵守法定的避让规则，比如避让有人驾驶航空器、无动力装置的航空器以及地面、水上交通工具。

2. 管制单位的主要责任和义务

为了提供空中交通管制服务，管制单位应当履行的义务包括：获取航空器飞行计划和有关变化的情况，以及航空器飞行动态；根据掌握的信息，确定航空器位置及其相对关系；发布空中交通管制许可与指令，提供飞行情报，防止受管制的航空器相撞，维持空中交通秩序，加速空中交通流量；当航空器可能与其他管制单位管制下的航空器发生冲突时，或者在将航空器移交给其他管制单位之前，应当向该管制单位进行必要的通报协调。

（二）美国《联邦航空条例》的相关规定

根据美国《联邦航空条例》（FAR）第91部的规定，仪表导航飞行（IFR）执行飞行计划制度，无论是商业航空还是私人飞行，必须提交并激活飞行计划，以确保空中交通管制能有效管理航路和间隔。目视飞行（VFR）虽不强制提交飞行计划，但是对于长途飞行或者进入复杂空域的情况建议提交飞行计划。根据91.183 IFR communications.规定，除非ATC另有授权，否则在受控空域内根据IFR操作的每架飞机的机长必须确保在适当的频率上保持连续监视，并必须尽快报告以下情况--（a）通过每个指定报告点的时间和高度，或ATC指定的报告点，但飞机在雷达控制下时，只需要报告ATC特别要求的报告点的通过情况除外；（b）遇到的任何不可预测的天气情况；和（c）与飞行安全有关的任何其他信息。目视飞行是可自愿使用位置报告服务。

对于飞行避险，《联邦航空条例》（FAR）第91.113规定，“General. When weather conditions permit, regardless of whether an operation is conducted under instrument flight rules or visual flight rules, vigilance shall be maintained by each person operating an aircraft so as to see and avoid other aircraft. When a rule of this section gives another aircraft the right-of-way, the pilot shall give way to that aircraft and may not pass over, under, or ahead of it unless well clear.”即“总则。在天气条件允许的情况下，无论作是根据仪表飞行规则还是目视飞行规则进行的，每个操作飞机的人都应保持警惕，以便看到和避开其他飞机。当本节的规定赋予另一架飞机先行权时，飞行员应让位于该飞机，除非有充分的间隙，否则不得越过、低于或超过该飞机。”“Landing. Aircraft, while on final approach to land or while landing, have the right-of-way over other aircraft in flight or operating on the surface, except that they shall not take advantage of this rule to force an aircraft off the runway surface which has already landed and is attempting to make way for an aircraft on final approach. When two or more aircraft are approaching an airport for the purpose of landing, the aircraft at the lower altitude has the right-of-way, but it shall not take advantage of this rule to cut in front of another which is on final approach to land or to overtake that aircraft.”即“（g） 着陆。飞机在最后进近着陆或着陆时，对其他在飞行或在地面上运行的飞机拥有先行权，但不得利用此规则迫使已经着陆并试图为最终进近的飞机让路的飞机离开跑道表面。当两架或两架以上飞机为了降落而接近机场时，处于较低高度的飞机拥有先行权，但不得利用此规则在另一架正在最终着陆的飞机前插行或超越该飞机。”

（三）美国空难的责任分析

从目前报道的信息看，美国航空公司AA5342航班是处于终端空域的正常航线；在两机相撞前30秒，机场塔台人员询问直升机是否看到客机并要求从后方经过，该时间节点说明塔台对直升机飞行信息和两机航线交叉信息掌握迟滞；按照美国《联邦航空条例》的规定，此时前方的客机有先行权，直升飞机应当让行客机，但是直升飞机没有依法履行飞行安全的避险责任，导致空难发生。从现有信息看，这起空难反映出美国航空管理无论从制度制定、还是从制度执行方面都存在重大问题，制度制定方面，对于目视飞行的放权较大，致使管制方无法及时掌握空域交通信息，在中低空交通日渐兴盛的情形下，埋下较大的安全隐患；制度执行方面，虽然现行制度对于空域划分和空中交通避险均做了全面的规定，但是从军用直升机风行航线可见，其没有执行机场终端空域管理制度和避险规则，这种任意性无论是军方特权意识造成、还是飞行操控人员的失误造成，均表明制度执行存在漏洞。

三

关于低空经济发展下空域管理的启示

A类高空区域仅允许仪表飞行，且对航空器驾驶员资质要求严格，相较于中低空区域飞行，具有较高的安全性。而伴随着低空经济产业的发展，低空空域交通流量将比高空区域更大更繁忙，飞行环境更为复杂，在空域管制相对较松、对航空器驾驶员仅有学员级资质要求的情况下，低空空域的交通安全风险更高。美国的撞机事件就发生在低空区域的终端管制区，根据相关报道，位于华盛顿特区郊外的里根国家机场处于一个复杂的空域内，国内航班、军用飞机和其他飞机都在附近飞行，依靠电子设备和人工决策来避免冲撞。[6]美国政府问责局2021年所作一份报告显示，2016年至2019年三年间，共有8.8万架次直升机飞过里根国家机场上空半径48公里的空域，其中3.3万架次为军机。里根国家机场近期发生过多次飞机差点相撞的险情。2024年4月，美国西南航空公司一架客机与捷蓝航空公司一架客机差点相撞。2024年5月，美国航空公司一架客机与一架小型飞机险些相撞。[7]由此可见，建立健全低空区域交通安全管理体系，是低空经济繁荣发展的基础和前提，因此，在低空经济兴盛的初期，我们还需要做好以下几方面的工作：

一是要健全完善中低空空域交通管理的制度体系。随着低空经济的发展，空中交通的交通工具类型多样化，包括直升机、无人机、飞行汽车等；参与主体复杂化，即包括各类经营性的航空运营主体、还包括非营利性的单位和个人自用主体等；航线多维化，为了满足商业运输、观光旅游、短途通航、公共管理等不同应用场景的需要，在中低空不同空域中会设置的多维化航线；另如前所述，在中低空空域均允许仪表飞行和目视飞行两种航空器驾驶方式，还可能存在有人驾驶和无人驾驶的融合飞行。这些特点决定了中低空空中交通的利益诉求多元化，因此需要借鉴国外成熟管理经验和教训并结合国内先试先行地区积累的经验，在现有制度体系的基础上，进一步健全完善全中低空空域管理的制度体系。

二是实行数字信息化管理并实现必要的信息实时共享；利用统一的数字、信息化管理系统，对空域交通进行全面、实时监管，利用大数据计算有效规划，对交通拥堵和相撞风险做到及时预警和防范。在中低空空域管理主体多元化的情况下，还要加强相关信息在合理范围内的实时共享，避免多头管理中信息不通畅造成的管理真空。

三是制度执行层面坚持教育宣传与监管并重。通过教育宣传培育“空中安全意识”，使从业者理解空域资源的公共属性，建立交通规则认知体系。开发融合AR技术的低空安全培训系统，通过场景化培训使空中交通事故风险意识深入人心。通过教育宣传与监管的深度融合，促进“空中文明”价值共识的构建，在保障发展安全的同时释放低空经济的最大创新势能。

最后，愿逝者安息！愿新兴领域能在安全保障的前提下得到蓬勃发展。

摘要

[1]  《现代汉语词典》（第7版）第832页所做解释。

[2] 《中国大百科全书》网络版https://www.zgbk.com/ecph/words?SiteID=1&ID=526305&Type=bkzyb&SubID=48644

[3] 《现代汉语词典》（第7版）第746页所做解释。

[4] 国务院、中央军委颁布的《中华人民共和国飞行基本规则》第十一条规定

[5] 百度百科https://baike.baidu.com/item/%E7%BE%8E%E5%9B%BD%E7%A9%BA%E5%9F%9F/16755760#:~:text

[6] 腾讯网 https://news.qq.com/rain/a/20250131A01O2500?suid=&media_id=

[7] 央视网https://news.cctv.com/2025/01/30/ARTIJH7Q6KsnhLblkZbmfvzx250130.shtml

李婷

天达共和合伙人

西安办公室

liting@east-concord.com

+86 29 8575 3400



李婷律师在政府法律事务、自然资源管理领域深耕10余年，承担自然资源管理、行政执法、行政征收领域法务工作，牵头办理自然资源领域案件七百余件，成功办理西安市唯一一宗闲置土地无偿收回典型案例；参与市、区级大型行政执法专项工作，撰写指导西安市工作的规范性文件，主导区级行政强制征收法务专项工作。为房地产开发企业收并购、破产项目投资、房地产项目争议解决提供专业化解决方案及法律服务。结合实务开展理论研究，独立撰写的两篇行政执法类论文分别获评陕西省政府法制理论研究一等奖、优秀奖。



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