法治如何护航低空经济起飞,飞行安全、空域使用等都是焦点

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2025年会成为低空经济商业化的重要年份，法治护航低空经济是产业发展的必由之路，但仍有一些核心问题待破局。

   文｜张剑

编辑｜丁东

2024年年初，“低空经济”首次被写入政府工作报告，这一年成为低空经济发展元年。历经一年时间，以eVTOL、无人机为代表的新飞行器陆续问世或投入使用，各类运营场景纷纷出现，飞行器制造和运营服务开始融合，基础设施和保障服务体系加速建立。

应该说，作为一个产业，低空经济已迎来“起飞”的机遇期。低空经济是交通出行的一部分，具备强技术和强监管属性，发展过程中将面临与地面交通运行完全不同的问题，亟待以法治保障低空经济的高质量发展。

2月4日，由南开大学竞争法研究中心主办，中企财经研究院提供支持的“加快新质生产力发展法治保障暨南开大学竞争法研究中心跨学科学术沙龙”成功举办。

本次沙龙以“低空经济创新与安全发展法治”为主话题，围绕低空经济、低空安全等技术、产业、政策规则等议题，聚焦当前国内外低空技术、产业发展及安全防范的现状、挑战及问题，重点讨论了审慎有序推动低空经济高质量发展中面临的空域管理制度改革、数据安全与开放联通综合体系等话题。

  
与会专家认为，以法治保障低空经济，必须平衡好发展和安全的关系。要多为低空经济发展提供法律依据，减少各类障碍和壁垒，让各类飞行场景更便利，同时防范低空安全风险。

空域使用要实现

安全与效率并重

低空经济是经济发展的新赛道、新引擎。2023年12月，中央经济工作会议将低空经济定位为战略性新兴产业。2024年的《政府工作报告》将低空经济描述为经济发展的新增长引擎。

市场层面认为，国内低空经济产业规模超过万亿。第三方研究机构赛迪顾问测算，2024年我国低空经济市场规模约为6702.5亿元。公开信息显示，2024年国内各地的低空经济发展，无人机、eVTOL、民用直升机等低空飞行器是核心，涵盖物流配送、文旅、消防救援等各类低空应用场景与服务新业态已经投入运营。

低空经济是以飞行活动为牵引，使用的是空域。空域管理问题不可回避，长期以来，中国在空域使用上突出安全性，空域管理严格。

低空经济发展过程中，针对空域使用和管理，有两个截然不同的观点：一种观点认为，现行法律法规在低空空域使用和飞行活动审批方面仍然较为严格，一定程度上限制了低空经济的发展潜力，应当通过更大力度的空域管理立法改革，改变传统僵化的低空空域管理模式；另一种观点则认为，发展低空经济要切出安全红线，低空空域管理要加强监控手段和评估监督体系建设。

对此，南京航空航天大学人文与社会科学学院院长高志宏教授指出，安全是影响低空经济发展的最深层次因素，过于注重安全主要体现在低空空域开放共享、适航审定的速度和力度、低空场景的应用拓展等方面。高志宏教授认为，低空安全是新型安全，需要从单纯强调安全转向发展与安全并重，实行分类分级、因地制宜监管，依靠技术、伦理、政策、法律来保障低空安全。

中国民航大学通航系主任黄燕晓教授则从民航角度对低空经济做注解，他介绍了低空经济概念来源、发展阶段、空域划分以及相关法律法规。基于上述背景，黄燕晓主任提出，低空经济发展需把握两个基本原则：一是坚持安全首位原则并明确职责划分，二是要在保障军方空运及民航运输的基础上考虑低空空间。

“产经在线”注意到，早在2018年，国内已有一些省份开展了空域管理改革试点工作，包括四川、湖南等地，低空空域综合管理改革试点工作已经开展。2024年，中央空管委已批准在六个城市开展eVTOL试点，这六个试点城市初步确定为合肥、杭州、深圳、苏州、成都、重庆，试点文件对航线和区域都有相关规划，对600米以下空域授权部分地方政府。

通过上述在低空空域管理改革方面的积极探索，空域的利用率获得极大提高，为低空经济的发展提供了制度保障。

无人机应用中的安全与效率如何平衡

低空经济是一种新型经济形态，除了传统通用航空业态，近年来崛起的无人机成为重要支撑。2024年末召开的低空产业联盟2024年工作会议披露，截至2024年底，国内在民用无人驾驶航空器产品信息系统备案企业达600余家，备案产品1800余种，产品数量超过170万架。2024年1至8月，全国民用无人机累计飞行1946.1万小时，同比增长15.6%。

一方面是无人机市场规模巨大，发展势头不可阻挡；另一方面是无人机大规模应用过程中，数据泄露、隐私保护甚至国家安全等风险已经显现，尤其是各类无人机“黑飞”“乱飞”等乱象层出不穷。

对此，南开大学法学院副院长、竞争法研究中心主任陈兵教授在沙龙分享中表示，国家要针对低空飞行器管理、低空空域管理、飞行服务、安全责任等制定较高效力层级的法律规范，确保无人机产业发展有法可依，提高低空经济法律的权威性和科学性；同时，立法需明确安全红线，对低空经济领域的违法违规行为设定明确的法律责任，并设立相应的责任划分规则与权利救济机制；针对数据与隐私安全问题，需要实施体系化、全过程的内外部合规制度，逐步明确低空经济领域数据收集和处理的权限，并与其他关涉数据安全与流通的法律政策做好协调。

中国人民警察大学研究生院副院长陈海涛结合公安工作对低空安全中的日常管控和重大活动安保等两大板块进行了全面梳理，并对低空安全治理工作要点进行了简要介绍。陈海涛副院长还对中国人民警察大学在低空安全方面的人才培养以及取得的成效进行了简要介绍。

沙龙交流过程中，与会专家还提及，当前，低空经济发展存在一哄而上、盲目投资、低水平重复建设等倾向。此外，国家层面尚未制定“低空经济”发展规划，“低空经济”政策有待体系化，“低空经济”发展制度供给严重不足，在低空经济的概念界定、行业规范及技术标准等方面还需要形成共识。

针对低空经济法律规制，西北工业大学公共政策与管理学院教授张敏提出三点建议：一是要尽快出台《空域管理条例》解决相关问题；二是要结合低空飞行器特点确定适用于低空飞行航空器的适航审定标准和程序；三是要通过多层次法律体系，利用规章、地方性法规和产业政策促进规范低空经济发展。

与会人士还围绕低空经济产业管制及特许经营、通用航空适航取证规则调整、智能化通航技术搭载适配、及低空技术、管理技术专业人才培养、本科以及专业学位硕士方向设置，专门性复合型人才培养等展开了充分研讨。