卢健等：“低空经济+物流”如何布局？——从法律视角展开（上）

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引言
2021年2月，《国家综合立体交通网规划纲要》首次将“发展低空经济”纳入国家级发展规划，明确要求发展交通运输平台经济、枢纽经济、通道经济和低空经济。2023年5月，《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》的发布正式标志着我国无人机产业进入了“有法可依”的规范化发展阶段。2024年3月，作为新质生产力代表，“低空经济”首次被写入了政府工作报告，低空经济也进入了发展元年。低空经济的应用主要涵盖生产作业、货运物流、公共服务、文旅娱乐以及载人出行几大板块[1]，其中货运物流产业是低空经济发展的重要领域。作为低空经济的重要运作载体，无人驾驶航空器的使用极大提升了运输效率，节约了物流时间。典型如eVTOL（Electric Vertical Takeoff and Landing）飞行器等航空器的规模性使用能够提高运输效率和配送可达性，并能有效控制物流成本，在城市物流运输层面大有可为。顺丰、阿里、京东等企业也纷纷依据业务特点抢先布局，建立无人机低空物流产业链。在低空物流产业快速发展的背景下，本文将分上下篇，本篇将以民用无人驾驶航空器为核心，就无人驾驶航空器的实名登记与“适航三证”的申请要点进行梳理；下篇将就无人驾驶航空器运营合格证取得、飞手资质审查与飞行活动的申请要点进行梳理。
一、无人驾驶航空器登记与实名
对无人驾驶航空器进行实名登记是从事无人机飞行活动的第一步。根据《民用无人驾驶航空器运行安全管理规则》第92.201条之规定，在中华人民共和国境内从事飞行以及有关活动的民用无人驾驶航空器，应当依照本章规定进行实名登记。因此，要从事低空物流产业，首先就需要确保承担运输职责的无人机已经进行了实名登记。对此，民用无人驾驶航空器的生产者应当在民用无人驾驶航空器综合管理平台[2]（以下简称“UOM平台”）登记其生产产品的型号信息，确保其生产的无人驾驶航空器具备实名登记后方可激活使用的功能，并能够通过数据接口与UOM平台进行对接，实现实名登记激活验证；民用无人驾驶航空器的所有人也应当按照规定在UOM平台进行实名登记，取得登记标志后才能够激活使用民用无人驾驶航空器。其中民用无人驾驶航空器实名登记信息应当涵盖所有人合法身份的信息、联系信息，民用无人驾驶航空器的信息及其用途。在此提请相关从业人员注意，在《民用无人驾驶航空器运行安全管理规则》施行后，无论是微型、轻型、小型、中型还是大型民用无人驾驶航空器，均需要满足实名登记的要求。无论是生产者还是所有人，如果没有完整如实填报实名信息而进行物流运输或其他飞行活动，都将会被公安机关责令改正，严重的将承担罚款的行政处罚。
二、无人驾驶航空器适航管理
无人驾驶航空器型号合格证（Type Certificate，TC）、生产许可证（Production Certificate，PC）和适航证（Airworthiness Certificate，AC）的申请及取证是实现无人机在货运物流领域商业化、规模化应用的关键环节。型号合格证在设计上保障了某一具体型号的航空器符合适航标准；生产许可证在可重复生产方面保证了某一具体型号的航空器制造合格；适航证则把重点放在单机适航检查方面，确保某一架次的航空器得以安全飞行。以上三证均是生产制造端的无人驾驶航空器企业需要关注的要点，三证齐全才有可能实现无人机的自由生产、销售和商业化飞行。
（一）型号合格证
型号合格证是适航当局根据适航规章颁发的用以证明民用航空产品的设计符合相应适航规章的证件，是对飞机设计符合性的批准。取得型号合格证意味着该种型号的无人驾驶航空器经过了严格的审查和验证，安全性得到了充分保障。在低空物流领域，旨在从事物流运输的无人驾驶航空器也只有先通过了型号合格审定，取得型号合格证才能进行后续的投产和使用。
典型案例[3]
2022年9月，中国民用航空华东地区管理局正式受理了峰飞航空科技V2000CG无人驾驶航空器的型号合格证申请，成立型号合格审查组开展型号适航审定工作；2023年4月，民航华东局批准了V2000CG系统审定计划和审定基础条款符合性检查单；2023年11月，中国民航局颁布《V2000CG型无人驾驶航空器系统专用条件》，正式确定了适用于V2000CG型号设计特点和运行风险水平的适航要求；2024年3月22日，V2000CG无人驾驶航空器系统获得了由民航华东局颁发的型号合格证（限用类），成为了全球首个通过型号合格认证的吨级以上eVTOL航空器。
根据《民用航空产品和零部件合格审定规定》规定第21.15条，对于航空器生产企业等型号合格证申请人而言，应向其所在地的民航地区管理局提交申请书和系统审定计划等资料。其中提交材料应包括设计特征、三面图和现有的基本数据，设计特征、工作特性曲线和使用限制说明，对设计保证系统的符合性说明以及相应的合格审定的取证计划。局方受理申请后，申请人应当按照受理通知书的要求缴纳相关费用。
在确认收到申请人缴纳的相关费用后，局方则会根据需要组织审定委员会、审查组或者监察员开展专家技术评审工作。例如在V2000CG系统审定过程中，民航华东局就组建了型号合格审查组对该型号的航空器适航符合性进行了专项审定。依据《民用航空产品和零部件合格审定规定》第21.16条以及第21.17条（二）款的规定，对此类eVTOL无人驾驶航空器的审定需要制定专用条件，因审定时中国民用航空局尚未针对该类型航空器系统颁布专门的适航规章，局方根据峰飞航空提供的申请材料颁布了《V2000CG型无人驾驶航空器系统专用条件》，这也给目前在进行型号合格证申报企业提供了申报流程参考。生产企业在进行申报时应明确其预期用途和运行场景，以便适配正常类、运输类和限用类无人机型号的审定标准。如V2000CG航空器系统就主要用于商业载货运行，其预期运行场景是非人口密集区，仅在低空隔离空域飞行，因此民航华东局就向其颁发了无人驾驶航空器限用类型号合格证。
虽然民航局针对大型无人机系统发布了试行的技术标准，但目前并没有正式发布专门的适航规章。由于无人机型谱广泛、构型多样，也难以制定统一的技术标准作为适航审定基础，因此针对以eVTOL为代表的新型航空器，目前仍然主要按照“一事一议”的原则进行审核，如民航局颁布的《V2000CG型无人驾驶航空器系统专用条件》《亿航EH216-S型无人驾驶航空器系统专用条件》等文件，均以发布的专用条件为审定某种机型型号是否合格的基础。因此，广大无人机企业在申请无人机型号合格证的过程中，需要制定可行的取证计划并准备相应的申请材料，配合民航审查组对航空器型号符合性验证规划、条款符合性方法和适航工作的考察，从而形成对该无人驾驶航空器系统的专用审查条件，进而推进型号符合性验证。
此外，需要注意的是，根据《民用航空产品和零部件合格审定规定》第21.123条，除非局方同意，在型号合格证颁发6个月之内应当申请取得该民用航空产品的生产许可证。但观察峰飞V2000CG的型号合格审定过程可以发现，型号合格证取证过程繁琐，耗时相对较长，也是三证中获取难度最大的证件。如果待型号合格证获证完成后再着手进行生产许可证的取证，规定要求的6个月准备时长则相对紧张。因此，虽然生产许可证的取得需要以型号合格证为基础，但在申请型号合格证的过程中，企业就可以开始着手准备生产许可证的申请材料。待型号合格证取证完成，即可以此作为获取生产许可证的基础。

（图源民航行政审批服务平台[4]）
（二）生产许可证
生产许可证的取得表明生产企业已经建立了一套完整的用于无人驾驶航空器生产的质量系统，能够保证该批次的航空器及其零部件具备设计符合性和安全可用性。生产许可证审批主要将在组织管理、设计资料控制、人员能力和资格、供应商管理、制造过程控制、检验和试验等方面对企业的持续、安全和批量化生产进行考察。
典型案例[5]
2024年4月7日，中国民航局向亿航智能EH216-S颁发了首张无人驾驶航空器生产许可证，这也是全球eVTOL行业内首张生产许可证。在认证的过程中，民航中南局组建了审查组，从质量、生产、测试、售后等多个维度对亿航智能的生产能力与质量管理体系进行了文件审查和现场验证评审。该生产许可证的获颁标志着亿航智能已经建立了满足中国民航适航规章要求的批量生产质量管理体系，这也是无人驾驶航空器生产企业迈向商业化运营的关键步骤。
由于生产许可证的取证一定程度上依赖于型号合格证的取得，而型号合格证又是无人驾驶航空器适航三证中取证难度最大的证件，因此虽然EH216-S并非载物类无人驾驶航空器，但我们仍然可以从其获颁生产许可证的过程中提取生产许可证获证要点，故而值得准备入局无人机物流领域的企业关注。根据《生产批准和监督程序》3.1.1的规定，申请生产许可证需要具备以下条件：
1. 总装设施位于中国境内。2. 持有或已经申请下列证件或文件之一：（1）型号合格证（前文提到的亿航智能即是在取得型号合格证后申请并取得了生产合格证）；（2）补充型号合格证或改装设计批准书（仅适用于申请人对原型号合格证对应民用航空产品生产能力的补充）；（3）与上述证件持有人或申请人签订权益转让协议书；（4）利用位于中国境内的生产设施生产具有型号认可证或补充型号认可证的民用航空产品，应持有与该型号合格证或补充型号合格证持有人签订的权益转让协议书。3. 向其所在地的民航地区管理局申请生产许可证。
根据《生产批准和监督程序》3.1.2规定，首次申请生产许可证的申请人应完整提交民用航空产品生产许可证申请书（见下表）以及相应附件，并提供《民用航空产品和零部件合格审定规定》第21.138条规定的质量手册，第21.137条规定的各质量系统要素的管理方式，以及第21.135条规定的组织机构说明。需要注意的是，该说明需要描述各个部门的职责和权限，责任经理、质量经理、所需的其他高级管理人员（如生产经理）及质量系统人员的职责和权限，以及质量部门与行政管理部门和其他部门的职能关系。

（三）适航证
适航证是对特定架次无人驾驶航空器的独立验证，意在确认该架航空器是否符合安全飞行条件。航空器的适航审定是获取适航证的核心环节，审查主要包括飞行测试、系统验证、地面检查等多个方面。
飞行测试主要评估无人机的飞行性能、操控稳定性、应急反应能力；系统验证则关注导航、通信、避障等关键系统的可靠性和准确性；地面检查则涵盖了结构完整性、部件安装质量等方面。《中华人民共和国民用航空法》第37条规定，具有中华人民共和国国籍的民用航空器，应当持有国务院民用航空主管部门颁发的适航证书，方可飞行。《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》第8条规定，从事中型、大型民用无人驾驶航空器系统的设计、生产、进口、飞行和维修活动，应当依法向国务院民用航空主管部门申请取得适航许可。从事微型、轻型、小型民用无人驾驶航空器系统的设计、生产、进口、飞行、维修以及组装、拼装活动，虽然无需取得适航许可，但相关产品应当符合产品质量法律法规的有关规定以及有关强制性国家标准。由此可知，我国的中型、大型无人机，应当进行适航管理，而微型、轻型、小型无人机则应符合产品质量法律法规的有关规定以及（GB42590-2023《民用无人驾驶航空器系统安全要求》）等强制性国家标准。
因此，对于要开展低空物流运输项目的企业而言，如果运输目标为大型货物，预计参与飞行的无人机机型在中型以上，则需要对执飞的特定架次无人驾驶航空器进行适航证申请。另提请无人驾驶航空器生产企业注意，航空飞行是强监管产业，如果违反《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》规定未依法取得适航许可就从事中型、大型民用无人驾驶航空器系统的设计、生产、进口、飞行和维修活动，民用航空管理部门将责令停止有关活动，没收违法所得并处罚款，情节严重的，企业还将受到停业整顿的处罚。
具体而言，适航证件包括标准适航证、特殊适航证、特许飞行证以及出口适航证。而无论申请何种适航批准，都必须满足适航申请的一般要求。即申请适航批准的民用无人驾驶航空器系统应已完成实名登记或国籍登记，且申请人应是该民用无人驾驶航空器系统的所有人或占有人，出口适航证申请人可为该民用无人驾驶航空器系统的出口人。结合当前低空物流典型实践案例，下文将主要讨论标准适航证和特殊适航证的申请。
1. 标准适航证
标准适航证适用于取得型号合格证的正常类、运输类民用无人驾驶航空器系统。2023年12月21日，亿航智能宣布其旗下EH216-S无人驾驶载人航空器获得由中国民航局颁发的标准适航证，成为全球首个获得适航证的无人驾驶载人电动垂直起降航空器。[6]亿航智能在2023年10月获得了民航局颁发的型号合格证，而后又基于此取得了标准适航证，进而可以依法从事载人运输商业运营活动。这对于意在从事无人机货运物流商业运营的企业单位也具有参考价值。
根据《民用无人驾驶航空器系统适航审定管理程序》4.1.1，申请民用无人驾驶航空器标准适航证的飞行器生产企业应向局方提出申请，并提交包括《民用无人驾驶航空器适航证申请书》、经批准构型的差异说明、《制造符合性声明》以及持续适航文件清单在内的材料。其中，对于使用过的民用无人驾驶航空器系统，申请人还应向局方提供民用无人驾驶航空器、遥控台（站）、发动机、螺旋桨的日历时间、飞行小时、飞行循环；民用无人驾驶航空器系统的维护方案以及执行情况；重大故障的发生与处理；重要改装项目和修理项目的适航批准情况；零部件更换的适航批准情况等履历资料。
值得注意的是，依据飞行器生产企业前序证照的不同取得情况，当局进行适航检查的程序也有所不同。对于依据生产许可证制造的新民用无人驾驶航空器系统，局方核查申请资料后，无需进行适航检查。而对于依据型号合格证生产的新民用无人驾驶航空器系统，其适航检查应当包括对产品各种合格性证件、技术资料、持续适航文件的评审及对产品交付时的技术状态与批准的型号设计的符合性检查。
2. 特殊适航证
特殊适航证主要适用于取得型号合格证的限用类民用无人驾驶航空器系统。
典型案例[7]
2024年5月20日，远度科技ZT-120V无人机系统获得中国民用航空局颁发的民用无人驾驶航空器特殊适航证，成为首款获得特殊适航证的中型复合翼无人机。这表明远度科技ZT-120V型无人机系统已通过基本性能试飞科目、耐久性试飞、特定试飞科目的安全评定，具备支持其开展特定运输活动的安全水平。
特殊适航证的取证流程和材料基本参考了标准适航证的相关要求，只是将审查重点放在了与其预定运行场景和特定限制条件相关的符合性内容方面。值得注意的是，特殊适航证的飞行场景相较于标准适航证存在一定的限制。取得特殊适航证的民用无人驾驶航空器系统不得用于载人飞行、不得开展融合飞行、不得在地面人员密集区域（上方）飞行、不得从事境外飞行，并应当在局方规定的限制条件下进行飞行。因此对于取得特殊适航证的企业而言，在物流运输项目中需要着重注意飞行航线以及空域使用情况，防止误入融合飞行或地面人员密集区域，造成飞行安全隐患。
●注释：
[1]周钰哲.低空经济发展的理论逻辑、要素分析与实现路径[J].东南学术,2024(4): 87-97.
[2]https://uom.caac.gov.cn/&ie=utf-8&f=8&tn=baidu&wd=uom.caac.gov.cn&fenlei=256&oq=uom.caac.gov.cn&rqlang=cn&prefixsug=uom.caac.gov.cn&rsp=0
[3]详见：《峰飞V2000CG无人驾驶航空器系统获颁CAAC型号合格证 | 寻找新质生产力》https://mp.weixin.qq.com/s?__biz=MzA3Mzg1NzkxMQ==&mid=2650112369&idx=1&sn=877840c717dd155c62eb1b71124e9f5a
[4]https://zwfw.caac.gov.cn/wsbs/zhinan/C2C4B6AAF49E4608BA48A13999C209D6
[5]https://www.ehang.com/cn/news/1059.html
[6]https://www.ehang.com/cn/news/1022.html
[7]https://www.ncsti.gov.cn/kjdt/yqdy/yqdt/202405/t20240528_158473.html
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