卢健等：“低空经济+物流”如何布局？——从法律视角展开（下）

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引言
2021年2月，《国家综合立体交通网规划纲要》首次将“发展低空经济”纳入国家级发展规划，明确要求发展交通运输平台经济、枢纽经济、通道经济和低空经济。2023年5月，《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》的发布正式标志着我国无人机产业进入了“有法可依”的规范化发展阶段。2024年3月，作为新质生产力代表，“低空经济”首次被写入了政府工作报告，低空经济也进入了发展元年。
低空经济的应用主要涵盖生产作业、货运物流、公共服务、文旅娱乐以及载人出行几大板块[1]，其中货运物流产业是低空经济发展的重要领域。作为低空经济的重要运作载体，无人驾驶航空器的使用极大提升了运输效率，节约了物流时间。典型如eVTOL（Electric Vertical Takeoff and Landing）飞行器等航空器的规模性使用能够提高运输效率和配送可达性，并能有效控制物流成本，在城市物流运输层面大有可为。顺丰、阿里、京东等企业也纷纷依据业务特点抢先布局，建立无人机低空物流产业链。在低空物流产业快速发展的背景下，本文分为上下两篇，上篇已就无人驾驶航空器的实名登记与“适航三证”的申请要点进行梳理；本篇将就无人驾驶航空器运营合格证取得、飞手资质审查与飞行活动的申请要点进行梳理。
三、无人驾驶航空器运营合格证申请
运营合格证的颁发意味着申请单位不仅具备实施安全运营所要求的管理机构、操控人员，也拥有符合安全运营要求的无人驾驶航空器及相关设施设备，并且已经建立了实施安全运营所必备的管理制度和操作规程，具有依法依规实施安全运营的能力。通过运营安全评估的单位，即被民航局认可的具备安全运营能力的企业，可以将无人机驾驶航空器投入商业化运营并进行营利。
典型案例
2024年1月1日，中国民航局向顺丰丰翼无人机旗下全资子公司江西丰羽顺途科技有限公司颁发全国首张民用无人驾驶航空器运营合格证（Air Operator Certificate，OC）[2]；2024年7月，中国民航局受理了亿航智能旗下专门从事UAM运营服务的全资子公司广东亿航通用航空有限公司及其合资运营公司合肥合翼航空有限公司递交的民用无人驾驶载人航空器运营合格证申请[3]，对两家公司开展无人驾驶载人航空器经营许可和运行合格审定。民航局也组建了专门审查团队，对审查流程、审查科目、审查框架等项目进行设计规划，并逐步开展后续审查工作。
理论上而言，获得了适航证的航空器就可以向下游无人驾驶航空器运营商进行交付，但并非交付完成后下游企业就可以进行物流运输等商业运营活动。民用无人驾驶航空器运营合格证的取得是无人机下游运营商入局低空物流领域，并进行商飞营利的必然要求。《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》第11条规定，使用民用无人驾驶航空器从事飞行活动的单位应当有实施安全运营所需的管理机构、管理人员和符合本条例规定的操控人员；有符合安全运营要求的无人驾驶航空器及有关设施、设备；有实施安全运营所需的管理制度和操作规程，保证持续具备按照制度和规程实施安全运营的能力；从事经营性活动的单位，还应当为营利法人。具备以上条件后，运营商则可以向民用航空管理部门申请取得民用无人驾驶航空器运营合格证并向市场提供无人机物流运输服务。但此处也存在豁免情形，即使用微型民用无人驾驶航空器从事飞行活动以及使用常规农用无人驾驶航空器作业飞行活动的企业无需取得运营合格证。
根据《民用无人驾驶航空器运行安全管理规则》第92.647条规定，运营方需要提交的申请材料包括符合局方所要求内容的手册；民用无人驾驶航空器、运行设备设施的购买合同、租赁合同或者协议文件的副本；与管理人员、民用无人驾驶航空器操控员签署的劳动合同；说明计划运行的性质和范围的文件，以及符合局方要求的保证持续具备按照制度、规程、手册，实施安全运营能力的运行风险评估报告及测试验证文件；申请人符合本规则所有适用条款的符合性声明。另外，申请人需要从事经营活动的，还应提交营业执照、法定代表人身份证明文件以及拟申请的经营种类及相关说明材料；涉及外商投资的，还需提供股东、实际控制人及管理团队合规性声明文件。
此外，《民用无人驾驶航空器运行安全管理规则》第92.7条将民用无人驾驶航空器运行按照风险大小分为开放类、特定类和审定类三类。其中开放类运行是经运营安全评估确定相应运行场景的风险较小的运行模式；特定类运行则说明其运行场景存在一定风险，运行人除需要满足局方规定的一般运行要求外，还应制定相应的风险缓解措施，以防范相应运行风险；审定类运行涉及的运行场景风险较高，运行人在满足所有运行要求的基础上，还应当在运行前制定完整的风险缓解措施，从而进行运行风险管控。因此，无人机企业应配合民航局开展运行风险分级分类评估，依据旗下不同种类的无人机，参照《民用无人驾驶航空器运行安全管理规则》F章第二节规定的不同运行方法进行管理。
虽然运营合格证的申请难度不比“适航三证”，但企业要通过经营无人机飞行物流项目进行营利，运营合格证的取证也是必不可少的一环。如果企业违反《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》规定，未取得运营合格证或者违反运营合格证的要求实施飞行活动，民用航空管理部门将会责令改正并处以罚款，情节严重的，企业将被责令停业整顿直至吊销其运营合格证。
四、飞手资质审核
以上涉及的型号合格证、生产许可证、适航证以及运营合格证均是对无人驾驶航空器的设计、生产、运行方面的要求，在硬件条件上充分保证了无人机的适航符合性。而要确保无人机的持续安全飞行，无人机操控人员的资格认证也是重要的一环。
《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》第16条规定了无人机操控员申请条件，要求操控小型、中型、大型民用无人驾驶航空器飞行的人员具备完全民事行为能力；接受安全操控培训，并经民用航空管理部门考核合格；无可能影响民用无人驾驶航空器操控行为的疾病病史或吸毒行为记录；近5年内无因危害国家安全、公共安全或者侵犯公民人身权利、扰乱公共秩序的故意犯罪受到刑事处罚的记录。同时还需要向国务院民用航空主管部门递交申请，才能取得相应民用无人驾驶航空器操控员执照。此外，操控微型、轻型民用无人驾驶航空器飞行的人员，无需取得操控员执照，但应当熟练掌握有关机型操作方法，了解风险警示信息和有关管理制度。
但对于物流运输产业而言，使用微型或轻型无人机会限制货运产品种类和预期收益，对于一般货物的运输一般会采用中大型无人机进行执飞。基于此，企业需要对无人机飞手的资质进行审核，确认是否具有相应的操控员执照。如果飞手未按规定取得民用无人驾驶航空器操控员执照而操控民用无人驾驶航空器飞行，将被局方给予罚款的处罚，也将对企业的飞行活动以及行业声誉造成影响。
五、空域与飞行活动申请
《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》第19条对管制空域进行了明确规定，未经空中交通管理机构批准，相关企业和个人不得在管制空域内实施无人驾驶航空器飞行活动。管制空域范围以外的空域为微型、轻型、小型无人驾驶航空器的适飞空域，以上型号的无人机可以自由飞行，而无需提交飞行活动申请。但在无人机货运物流领域，中型和大型无人驾驶航空器的使用频率更高，营利效果更好，对于体量较大的货品运输，通常都需要通过UOM平台预先进行飞行活动申请。除管制空域外，中国境内的无人驾驶航空器适飞空域都可以通过UOM平台查询。如顺丰旗下的丰翼科技就取得了覆盖阳澄湖全湖面及周围部分陆地的空域许可，开设了湖中心至岸边包装中心的飞行路线，进而开展无人机水产生鲜运输业务，有效缩短了配送时间。[4]
具体而言，组织无人驾驶航空器飞行活动的单位或者个人应当在拟飞行前1日12时前向空中交通管理机构提出飞行活动申请。空中交通管理机构应当在飞行前1日21时前作出批准或者不予批准的决定。无人驾驶航空器在同一空域内执行同一任务、进行具有一定时间跨度和飞行频次的飞行，即在固定空域内实施常态飞行活动的，可以在首次飞行活动实施3日前提出常态化飞行活动申请，并应当在拟飞行前1日12时前将飞行计划报空中交通管理机构备案。空中交通管理机构将在飞行活动实施1日前作出批准或者不予批准的决定。
《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》第27条规定了申请无人驾驶航空器飞行活动需要提供的材料，企业应按局方要求进行提前准备：组织飞行活动的单位或者个人、操控人员信息以及有关资质证书；无人驾驶航空器的类型、数量、主要性能指标和登记管理信息；飞行任务性质和飞行方式，执行国家规定的特殊通用航空飞行任务的还应当提供有效的任务批准文件；起飞、降落和备降机场（场地）；通信联络方法；预计飞行开始、结束时刻；飞行航线、高度、速度和空域范围，进出空域方法；指挥控制链路无线电频率以及占用带宽；通信、导航和被监视能力；安装二次雷达应答机或者有关自动监视设备的，应当注明代码申请；应急处置程序；特殊飞行保障需求；国家空中交通管理领导机构规定的与空域使用和飞行安全有关的其他必要信息。
六、结语
相较于传统的运输方式，无人驾驶航空器在物流领域的运用能够提高运输时效，节约物流成本，给广大企业带来了新的产业机遇。因此，无论是无人驾驶航空器的上游生产企业还是下游运营企业，都应对无人机相关证照的取证条件、审核流程以及法律风险有所了解，以便在低空物流领域顺利开展业务。本文就从无人驾驶航空器的登记与实名注册，航空器型号合格证、生产许可证、运营合格证的取证流程，飞手资质审核以及飞行活动申请几方面对低空经济物流法律要点进行了简要梳理，以期为企业在探索低空物流商业机会过程中提供法律参考。
●注释：
[1]周钰哲.低空经济发展的理论逻辑、要素分析与实现路径[J].东南学术,2024(4): 87-97.
[2]详见：https://www.sf-express.com/chn/sc/news/324
[3]详见：https://www.ehang.com/cn/news/1109.html
[4]详见：https://piw-mr-web.inn.sf-express.com/logistics-service/fresh-cold-chain
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