低空经济丨低空空域管理

青岛大疆守强

作为新质生产力的典型代表之一，通用航空和低空经济在政策引导和技术创新的双重推动下，正快速崛起成为万亿级的产业新赛道。据中国民用航空局预估，到今年，我国低空经济市场规模将达到1.5万亿元，到2035年有望达到3.5万亿元，发展潜力巨大。为推动行业良性发展，低空经济的法律制度完善迫在眉睫。

2025年全国两会召开在即。3月3日，全国人大代表，天能控股集团党委书记、董事长，长兴县煤山镇新川村党委书记张天任建议国家研究制定《低空空域管理法》，促进低空经济健康有序发展，加强低空飞行安全管理。借此机会我们来梳理一下我国低空空域有关的主要法律制度：

1.中华人民共和国飞行基本规则（“《飞行基本规则》”，行政法规）

《飞行基本规则》由国务院、中央军事委员会于1977年4月21日首次发布，并于2007年10月进行了最新的修订。《飞行基本规则》第二章对空域管理进行了专章规定，明确空域划分为机场飞行空域、航路、航线、空中禁区、空中限制区和空中危险区等，同时规定了空域的分类、划设标准、调整程序以及使用要求。空域管理遵循统一规划、合理分配和安全高效的原则，旨在维护国家领空主权和安全，兼顾民用航空和军用航空的需求，确保空域资源的有效利用和飞行安全。

2.通用航空飞行管制条例（“《飞行管制条例》”，行政法规）

2003年1月1日，国务院、中央军事委员会发布了《通用航空飞行管制条例》，于2003年5月1日生效。《飞行管制条例》明确了飞行空域的划设与使用要求，从事通用航空飞行活动的单位、个人使用机场飞行空域、航路、航线，应当按照国家有关规定向飞行管制部门提出申请，经批准后方可实施；需要划设临时飞行空域的，应当向有关飞行管制部门提出划设临时飞行空域的申请。

3.民用航空使用空域办法（“《使用空域办法》”，中国民用航空总局令第122号，部门规章）

2004年5月26日，中国民用航空总局发布了《民用航空使用空域办法》，于2004年6月26日实施。《使用空域办法》明确空域是国家资源，空域的建设和使用应当遵循保证飞行安全、国家安全、提高经济效益等原则和基本考虑因素。《使用空域办法》规定，国家在航路、航线地带和民用机场区域设置高空管制区、中低空管制区、终端(进近)管制区和机场塔台管制区（A、B、C、D类空域），并就各类空域的飞行规则、空域规范、空域适用程序等进行了明确。

4.关于深化我国低空空域管理改革的意见（“《低空空域管理改革意见》”，国发[2010]25号，规范性文件）

2010年8月19日，国务院、中央军事委员会发布了《关于深化我国低空空域管理改革的意见》，旨在通过低空空域管理改革推动通用航空产业发展，促进经济社会进步。《低空空域管理改革意见》按照管制空域、监视空域和报告空域划设低空空域，区分不同模式实行分类管理试点。《低空空域管理改革意见》首次提出构建低空空域法规标准体系，完善运行管理机制，加强配套设施建设，建立通用航空服务保障体系，强化低空飞行安全监控和管理，建立评估监督机制。

5.关于发布《国家空域基础分类方法》的通知（部门规范性文件）

2023年12月21日，中国民用航空局发布了《国家空域基础分类方法》。《国家空域基础分类方法》依据航空器飞行规则和性能要求、空域环境、空管服务内容要素，将空域划分为A、B、C、D、E、G、W等7类，其中，A、B、C、D、E类为管制空域，G、W类为非管制空域。

非管制空域是传统通航飞机、新能源航空器、小型无人机飞行空域，也是低空经济发展的空间。

6.无人驾驶航空器飞行管理暂行条例（《飞行管理暂行条例》，行政法规）

2023年5月31日，国务院,中央军事委员会发布《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》，于2024年1月1日起实施。《飞行管理暂行条例》规定国家根据需要划设无人驾驶航空器管制空域，真高120米以上空域，空中禁区、空中限制区以及周边空域，军用航空超低空飞行空域，以及条例所列特定区域上方的空域划设为管制空域。

未经空中交通管理机构批准，不得在管制空域内实施无人驾驶航空器飞行活动。管制空域范围以外的空域为微型、轻型、小型无人驾驶航空器的适飞空域。

7.《中华人民共和国空域管理条例（征求意见稿）》（部门规范性文件）

为了加强和规范空域资源管理，维护国家安全、公共安全和航空安全，促进经济社会发展和国防军队建设，2023年11月，国家空中交通管理委员会办公室会同有关部门起草了《中华人民共和国空域管理条例（征求意见稿）》并委托中国民用航空局面向社会公开征求意见，该条例尚未生效。前述条例主要规定了空域权属、空域管理机构、空域管理原则、空域分级分类、划设与调整、使用、评估、保障等内容。

从上述规定可以看出，我国现行法律法规对空域管理的规定较为原则性，法律位阶较低。随着经济社会发展、国防军队建设和航空事业发展，空域有效供给特别是低空空域管理与用户需求不相适应等问题逐步显现。制定《低空空域管理法》以法律的形式对低空空域管理进行顶层设计，实现空域资源科学精细配置、分级分类管理、动态灵活使用，具有重要意义。