全国人大代表张天任：制订低空空域管理法 促进低空经济健康有序发展

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3月5日，十四届全国人大三次会议在人民大会堂开幕，国务院总理李强作政府工作报告。在培育壮大新兴产业、未来产业方面，政府工作报告提到，要开展新技术新产品新场景大规模应用示范行动，推动商业航天、低空经济等新兴产业安全健康发展。2023年年底，中央经济工作会议正式将低空经济列为国家战略性新兴产业。而后在2024年全国两会，低空经济首次写入《政府工作报告》，并被视为新质生产力的重要代表之一。“低空经济”也是今年两会代表委员关注的重点话题。据悉，2025年全国两会期间，全国人大代表、天能控股集团董事长张天任便带来了关于制订低空空域管理法的议案。张天任指出，随着低空经济的快速发展，低空空域管理方面的问题逐渐凸显，现有的法规制度已难以满足实际需求，在此背景下，制订低空空域管理法具有紧迫性和必要性。低空空域的管理问题日益突出赛迪研究院发布的《中国低空经济发展研究报告（2024）》显示，2023年中国低空经济规模达5059.5亿元，增速达33.8%。预计到2026年，低空经济规模有望达到10644.6亿元。张天任表示，近年来，低空经济作为我国新兴的经济增长领域，呈现出蓬勃发展的态势，其涵盖的有人驾驶和无人驾驶航空器低空飞行活动，在农林作业、体育赛事、电力巡检、公安执法等多个领域发挥着日益重要的作用，为经济结构优化和社会发展注入了新活力。低空空域的利用也受到外界的广泛关注。张天任称，低空空域的管理问题日益突出，急需一部更加系统化、规范化的法律，以保障空域安全、资源合理利用与产业可持续发展。为促进低空经济健康有序发展，加强低空飞行安全管理，建议国家研究制订低空空域管理法。为何制订低空空域管理法？张天任称，制订低空空域管理法，有利于完善我国空域管理的法治体系，提升管理的科学性与规范性。当前我国低空空域管理在法规层面还存在一些欠缺，现有法规多侧重于部分领域或特定类型的飞行器管理，缺乏一部系统全面涵盖低空空域各方面管理事务的综合性法律。在实际管理中，涉及军航、民航以及地方政府等多个部门，存在职责交叉情况，容易出现管理空白或重叠的现象，影响管理效率和决策执行。与此同时，张天任还指出，通过制订低空空域管理法，能够从法律层面清晰界定各部门在低空空域管理中的职责与权限，理顺管理体制，建立起统一、科学、规范的管理流程和标准，填补现有法规的空白，使整个低空空域管理有法可依、有章可循，从而提升我国空域管理在法治框架下的科学性、规范性以及整体效能，保障低空领域各类活动有序开展。除了有利于完善我国空域管理的法治体系外，张天任还表示，制订低空空域管理法，有利于进一步推动低空经济创新发展。目前，我国低空空域立法层级较低、数量较少。无人机飞行批准程序复杂且飞行高度受限，制约了低空经济的发展活力。此外，低空空域还存在的伤人、扰航、侵犯隐私、侵入要地、污染环境等安全风险，也迫切需要法律来进行规范和引导。他还指出，制订低空空域管理法，能够为低空经济产业创新发展提供保障，同时通过精细化立法，明确安全底线，以常态化监管促进低空经济在创新中稳健前行。通过法律手段优化低空飞行的审批流程，合理规划低空飞行区域和高度，能够充分释放低空经济的发展潜力，进一步拓展低空经济的应用场景和商业模式，提升我国在全球新兴经济领域的竞争力。张天任称，制订低空空域管理法，有利于加强低空安全管理、保障国防安全，促进通用航空产业安全、有序发展。从国防安全角度而言，低空空域管理至关重要。通用航空器因其飞行高度低、速度慢、目标小等特点，给空防安全带来了较大挑战。通过法律手段规范低空飞行活动，建立严格的飞行审批和监管机制，可以有力维护国家的空防安全和领土完整。“从防相撞角度来看，低空飞行的防相撞任务艰巨。我国以往发生多起事件，如失控气球影响民航飞行、通用航空器擅自闯入空军空域导致军事训练被迫停止等，都表明了低空飞行秩序混乱可能引发的严重后果。”张天任还表示，制订低空空域管理法，明确管理职责、权限和程序，建立健全的低空安全管理体系，对于加强低空安全管理、保障国防安全以及促进通用航空产业安全、有序发展具有不可或缺的重要意义。应将保障低空飞行安全作为核心对于立法的核心，张天任指出，制订低空空域管理法应将保障低空飞行安全作为核心，无论是航空器的适航标准制定、飞行规则设定，还是人员资质管理和基础设施建设，都以确保低空活动不危及国家安全、人民生命财产安全以及公共安全为首要考量，最大程度降低各类安全风险，预防安全事故的发生，构建稳固可靠的低空安全防护网。张天任认为，立法过程遵循科学规律，依据航空航天技术、空气动力学、通信导航技术、安全管理科学等专业知识，制定合理的空域分类标准、飞行规则、适航要求以及管理流程。除此之外，在空域划设上，张天任指出，要充分考虑地理环境、气象条件、交通流量等因素；在安全管理上，运用风险评估、事故预防等科学方法，确保法律规定具有科学性、合理性和可行性，能够有效指导低空领域的各类活动和管理实践。低空空域安全红线是立法的重点之一。张天任称，在法律中明确规定各类低空飞行活动的安全标准和禁区范围，对违反安全规定的行为制定严厉的处罚措施。例如，针对未经许可闯入敏感区域或在人口密集区进行危险低空飞行的行为，明确罚款、吊销飞行资质甚至追究刑事责任等具体处罚细则，确保低空飞行活动不危及国家主权、重要目标和人民生命财产安全。在配套制度完善上，张天任认为，要总结试点省份成功经验，完善配套制度规范。在飞行审批、空域使用规划、飞行服务保障等方面制定详细的操作指南和标准流程，形成全国统一且可操作性强的低空经济管理制度体系，避免各地 “盲目投资” 和“低水平重复建设”。低空新基建则是促进低空经济与社会深度融合的重要载体。张天任指出，要构建低空空域管理体系，完善低空空域新基建。随着空域改革的推进，飞行高度降低、飞行密度增加等问题需要解决，因此低空新基建的建设变得尤为重要。要加大对低空新基建的投入，包括建设先进的空管系统、通信导航设施、监视雷达网络以及通用机场和直升机起降点等基础设施，提升低空飞行的安全性和便捷性，为低空经济发展提供坚实的物质基础和技术支撑。张天任称，要由相关部门牵头，联合行业协会、科研机构和企业代表，共同制定涵盖低空航空器设计制造、飞行操作规范、人员资质认证、低空服务保障等各方面的统一行业标准。具体来看，在航空器制造领域，明确不同类型低空飞行器的适航标准、技术参数和质量要求，确保其安全性和可靠性；对于飞行操作，规范起飞、降落、巡航、避让等操作流程和技术动作，减少人为失误带来的风险；在人员资质方面，建立严格的培训、考核和认证制度，根据不同岗位和飞行任务设定相应的资质等级和要求；在低空服务保障方面，制定气象服务、通信保障、维修保养等服务的质量标准和规范，提升低空飞行的整体服务水平。